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Etat-Collectivités locales, une relation financière en pleine mutation par EDOUARD GAMESS·

DIMANCHE 13 MAI 2018




On fait souvent le reproche à nos intellectuels de ne pas assez animer le débat public. On fait aussi aux élus grief de ne pas être objectifs pour des raisons partisanes. Edouard Gamess est un expert en finance publique. Son expérience est incontestable et la diversité des dossiers traités par lui font de lui un spécialiste reconnu... Parfois un pompier.


Ici il abonde la réflexion sur l'état des collectivités. Mais il sort aussi de sa réserve légendaire. C'est qu'il s'est passé quelque chose. Ou qu'il se passera sous peu, ou à moyen terme un événement. A moins que l'age de la retraite approchant l'homme considère qu'il ne peut plus supporter l'insupportable. Est-ce qu'il appelle: je cite "2 Mds€ de budgets locaux vont être mis sous une forme de tutelle a priori. On sort du contrôle budgétaire à postériori et du contrôle de gestion de la Chambre régionale et territoriale des comptes." Fin de citation A moins que ce ne soit tout simplement sa contribution à un débat qui s'enlise.

Edouard Gamess est celui qui est assis en face D’Alfred Marie-Jeanne
Edouard Gamess est celui qui est assis en face D’Alfred Marie-Jeanne
Le mois d’avril est un mois important, mais généralement difficile, dans les collectivités locales et leurs établissements publics.
En effet elles ont jusqu’au 15 avril pour voter leur budget primitif, c’est-à-dire l’acte de prévision et d’autorisation qui va conditionner leurs recettes et leurs dépenses pour l’année en cours et quelques fois pour les années au-delà.

Les collectivités locales sont toutes pour la plupart, confrontées au dilemme de dépenses qui augmentent régulièrement face à des recettes qui stagnent quand elles ne diminuent pas. Cette situation, connue sous le nom d’effet-ciseaux, est un véritable casse-tête pour les élus et les administratifs qui ont à préparer chaque année le débat d’orientations budgétaires et le vote du budget primitif.

En cette année 2018, quatre collectivités martiniquaises ont subi la double peine de l’asséchement budgétaire traditionnel et des nouvelles prescriptions de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques 2018-2022.
La Collectivité Territoriale de Martinique (CTM), les intercommunalités Communauté d’Agglomération du Centre de la Martinique (CACEM) et Communauté d’Agglomération de l’Espace Sud de Martinique (CAESM), la Ville de Fort de France font partie des 322 collectivités qui, à l’échelon national, vont devoir respecter pendant trois ans un dispositif qui s’inscrit, Europe oblige, dans la maîtrise des dépenses publiques et la réduction de la dette publique.

Le dispositif

La loi fixe un objectif national d’évolution maximale de leurs dépenses réelles de fonctionnement à + 1,2% par an (base 2017) et un objectif national d’amélioration du besoin annuel de financement de 2,6 milliards d’euros chaque année sur la période 2018-2022 ( 13 Mds€ au total).
Le taux de 1,2% peut être modulé en plus ou en moins de 0,15% par critère sur la base de trois critères : la population et le nombre de logements créés, le niveau de revenu par habitant et la population en quartier prioritaire, l’évolution passée des dépenses de fonctionnement sur la période 2014-2016. Au final le taux d’évolution peut osciller entre + 0,75% et +1,65%. Son dépassement sera sanctionné par une pénalisation financière sur le produit de la fiscalité.

Quant à la réduction du besoin de financement (financé par l’emprunt), la loi prévoit que les collectivités pour lesquelles la capacité de désendettement (stock de la dette/ épargne) dépasse le plafond national de 12 ans (communes et intercommunalités), 10 ans (départements) et 9 ans (régions, CTM, CTG,…), devront s’engager sur une trajectoire d’amélioration de cette dernière.
Les Préfets ont jusqu’au 30 juin 2018 pour contractualiser avec ces 322 collectivités, si leur assemblée délibérante donne mandat à leur exécutif pour le faire.

Une collectivité peut refuser de signer, mais un dépassement du taux d’évolution de ses dépenses réelles de fonctionnement entraînera une sanction financière plus forte.

Les problématiques

1- La loi a été votée malgré l’opposition de certains parlementaires, singulièrement les ultra-marins qui ont voté contre. Son inconstitutionnalité a été évoquée par 60 députés et 60 sénateurs car elle semblait remettre en cause le principe constitutionnel de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales.

Par décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018, le Conseil constitutionnel a rejeté les griefs avancés en rappelant que « le législateur peut, sur le fondement des articles 32 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales et leurs groupement à des obligations et à des charges , à condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et qu’elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée ».

Pour le Conseil constitutionnel, la loi répond à ces conditions et est devenue complétement exécutoire.

2- Sous le précédent dispositif de programmation des finances publiques, le gouvernement avait « associé » toutes les collectivités à l’effort de redressement des comptes publics, notamment par la baisse unilatérale des dotations. L’objectif était d’économiser 11,5 Mds€ sur la période 2014-2017. La baisse des dotations de l’Etat devait entraîner la limitation de la dépense publique en réaction. Elle a eu cependant aussi pour effet de réduire corrélativement les investissements des collectivités locales.

La nouvelle méthode est plus subtile. Elle concerne les 322 plus grandes collectivités qui représentent à elles seules 70% des dépenses de fonctionnement de l’ensemble des collectivités territoriales françaises. Elle frappe là où cela fait mal, c’est-à-dire leur niveau de vie, les obligeant, toutes choses égales par ailleurs, à construire un chemin vertueux d’amélioration de leur capacité d’épargne. C’est cette épargne qui devrait leur permettre de se désendetter progressivement (nouveaux emprunts inférieurs aux emprunts remboursés dans l’année) tout en maintenant un niveau d’investissement satisfaisant.

3- Cette recherche d’économies en amont, actée par une contractualisation prospective, ne se fera pas sans grincements de dents. Certaines dépenses des collectivités locales suivent mécaniquement une pente ascendante bien au-delà de la moyenne de 1,2%. Il en est ainsi de l’application par les prestataires des collectivités du taux d’inflation, qui certes reste mesuré, mais qui n’en grignote pas moins le taux d’évolution accepté. C’est le cas aussi des dépenses de personnel soumises au G.V.T (glissement-vieillesse-technicité) qui, à effectifs constants et du fait des changements obligatoires et statutaires d’échelons, augmente automatiquement la charge financière de + 3 à 4% par an. Heureusement ou par pragmatisme, les dépenses sociales des AIS (aides individuelles de solidarité, RSA-APA-APCH) sont déplafonnées dans le dispositif.

Il reste aussi à poser la question de l’impact des décisions imposées par l’Etat, comme la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Loi GEMAPI), la généralisation de la scolarisation dès trois ans ou la fin différée mais progressive des contrats aidés en Martinique.

Les effets

Le sujet est gênant et on en parle peu, comme si ne pas parler d’un problème permettrait à ce problème de se régler naturellement.
Que sacrifier ? Qui sacrifier ?
En Martinique, où le poids de l’argent public est conséquent dans l’économie de l’île, cette loi de programmation des finances publiques 2018-2022 va avoir des conséquences réelles.

2 Mds€ de budgets locaux vont être mis sous une forme de tutelle a priori. On sort du contrôle budgétaire à posteriori et du contrôle de gestion de la Chambre régionale et territoriale des comptes.

Par un effet domino, toutes les collectivités locales, toutes les structures vivant de la manne publique, vont être impactées. Résultat de tout cela, les quatre collectivités les plus importantes vont devoir repenser complètement leur prospective de dépense à trois ans et procéder à des arbitrages sur les niveaux de crédits alloués à un secteur ou à un autre.

Entre les dépenses obligatoires incompressibles et les dépenses facultatives mais indispensables, le choix reste hasardeux.

A défaut et même sans cela, toutes les collectivités locales, tous les établissements publics, toutes les organismes vivant de l’argent public, devront faire preuve d’imagination pour financer leurs besoins et continuer à assurer un même niveau d’implication publique dans les années à venir.
Le débat a été lancé par la Collectivité Territoriale de Martinique (CTM), en posant la question de la volonté et de la capacité collectives à refonder des comportements pour privilégier la pertinence des choix, l’utilité sociale des projets en écartant les doublons inutiles et les opportunismes de mauvais aloi.

Il est désormais inutile et inefficace de se renvoyer perpétuellement la balle. Il faut repenser nos modèles budgétaires et financiers locaux.

Edouard GAMESS
Expert en finances publiques

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